El Proyecto de ley 3729 y la destrucción del licenciamiento ambiental en brasil

El licenciamiento ambiental y la evaluación de impactos ambientales están entre los principales instrumentos previstos por la Constitución de 1988 para garantizar a todos el derecho a un medioambiente equilibrado, «bien de uso común del pueblo y esencial para una sana calidad de vida», ella también impone «al Poder Público y a la colectividad el deber de defenderlo y preservarlo para las presentes y futuras generaciones».

El Proyecto de Ley 3729 de 2004, que tiene como objeto la creación de una ley general para el licienciamiento ambiental en Brasil, desde su primera redacción, no trae elementos necesarios para solucionar los problemas alegados en su justificación. Al contrario, trae grandes retrocesos para la protección del medioambiente y para la garantía de derechos de las poblaciones afectadas por la degradación ambiental.

Desde hace mucho tiempo, sectores empresariales, incluyendo grandes constructoras, grandes agropecuarias, bancos, representados por la FEBRABAN (Federación Brasileña de Bancos), la CNI (Confederación Nacional de la Industria) y la CNA (Confederación de la Agricultura y Pecuaria de Brasil), entre otros grupos del gran capital, con el apoyo de organismos internacionales, como el Banco Mundial, y de sus voceros en el Poder Legislativo federal vienen alegando falsos problemas en el proceso de licenciamiento ambiental. A partir de eso, han levantado falsas soluciones y colocan al IBAMA [Instituto Brasileño del Medioambiente y de los Recursos Naturales Renovables] junto al Ministerio Público como los villanos del otorgamiento de licencias, bloqueando el llamado «progreso».

La realidad es que dificilmente una licencia ambiental es negada por el órgano licenciador, principalmente cuando se trata de grandes proyectos de infraestructura. No existe falta de celeridad en la emisión de licencias, al contrario, la mayor parte de los esfuerzos de las autoridades licenciadoras se concentran en este acto. Lo que hay, de hecho, es una enorme dificultad en dar seguimiento a los emprendimientos en ejecución y el cumplimiento de las condicionantes socioambientales.

Luego de la institución de la Ley Complementaria 140 de 2011 que compatibiliza la actuación de los diferentes órganos del SISNAMA (Sistema Nacional del Medioambiente) en el licenciamiento ambiental, la mayor parte de los casos de «atraso» y judicialización se concentran en situaciones de incumplimiento de condicionantes, siendo necesaria la intervención para impedir la violación de derechos humanos, por fallas en el proyecto, o por la elaboración de estudios inadecuados.

Para enfrentar los reales problemas del licenciamiento en Brasil es necesaria una política de fortalecimiento institucional de los órganos licenciadores, tanto estructuralmente, como para la garantía de su independencia técnica, que es objeto permamente de intervenciones políticas para garantizar intereses económicos.

También es preciso profundizar el proceso de participación social, en todas las etapas de planificación, ampliar la aplicación de la Evaluación de Impactos Ambientales (AIA, por sus siglas en portugués) además de la Evaluación Ambiental Estratégica (AEE, por sus siglas en portugués), en lugar de autorizar proyectos desastrosos e intentar remediar los desastres con condicionantes que terminan desatendidas, como ocurre en Porto Velho y en Altamira, luego de la construcción de Jirau, Santo Antônio y Belo Monte.

El proyecto que fue aprobado en la Cámara (con 300 votos a favor y 122 votos en contra) desconsidera las diversas alertas de instituciones científicas y de la sociedad civil organizada, presentando un abanico de «brechas» que facilitan el licenciamiento de emprendimientos con potencial de provocar grandes impactos socioambientales y reduce la protección y el reconocimiento de poblaciones afectadas.

Entre los principales problemas destacamos:

• La confusión conceptual del área afectada y del área de estudio que busca restringir el análisis y el reconocimiento del área necesaria para la instalación del emprendimiento, o solo a los impactos considerados «directos».
• La desvinculación entre licenciamiento ambiental y la Evaluación Ambiental Estratégica (AEE, por sus siglas en portugués), sin la necesaria incorporación del análisis de riesgos ambientales, así como la desconsideración de la Zonificación Económica Ecológica (ZEE)
• La falta de compatibilidad entre licenciamiento ambiental y el otorgamiento del derecho de utilización de los recursos hídricos; y entre el licenciamiento y el certificado de uso del suelo. 
• A pesar de traer nuevas modalidades de consulta pública, no profundiza en la participación social, que debe ser garantizada en todas las fases de la planificación y del licenciamiento de emprendimientos. No presenta nuevos elementos dirigidos a la promoción de la calidad de la información ambiental, necesarios para garantizar la efectiva participación social, como formaciones, acceso a la red de computadores, transporte, plan de divulgación, entre otros.
• El proyecto trae diversas previsiones de exención de licenciamiento de actividades con potencial de provocar degradación, entre las que se encuentran diferentes modalidades de actividades agropecuarias y la transformación indebida del Registro Ambiental Rural (CAR, por sus siglas en portugués) en licencia ambiental. Exenta también los emprendimientos militares; «de porte considerado insignificante»; la distribución de energía hasta el nivel de tensión de 69 kV; sistemas y estaciones de tratamiento de aguas residuales y sanitarias, no siendo exigible en este último caso el otorgamiento del derecho de uso de recursos hídricos para el lanzamiento del efluente tratado; los servicios y obras direccionadas a la manutención y mejoramiento de la infraestructura en instalaciones preexistentes o en áreas de dominio y de servicio, incluyendo dragado de mantenimiento; entre otros.
• La flexibilización de emprendimientos lineales, autorizados a funcionar justo después de la construcción, suprimiendo la fase de licencia de operación. La «linealidad» no hace con que el emprendimiento no sea considerado complejo y que no implique graves impactos socioambientales. En el rol de emprendimientos lineales están: carreteras, ferrovías, mineroductos, gasoductos, oleductos, entre otros.
• La restricción exclusiva de los estudios de impactos a los territorios indígenas demarcados y a los territorios quilombolas titulados, desconsiderando la enorme deuda de la sociedad con esos pueblos y la inercia del Poder Público en reconocer sus derechos y territorios. Aún así tienen en cuenta sólo los llamados impactos «directos».
• La restricción del alcance de los estudios a parámetros arbitrarios de distancia sin base técnica.
• Restringe la evaluación de impactos en relación al patrimonio histórico, artístico, cultural, y natural solo al área de influencia directa y presupone un conocimiento perfecto del territorio, desconsiderando que apenas una cantidad ínfima de ese patrimonio fue declarada o registrada por el Poder Público en el país.
• Restringe el reconocimiento de unidades de conservación y su zona de amortización apenas a aquellas afectadas por el área necesaria para la implementación del emprendimiento. Se coloca así en riesgo el patrimonio natural y los derechos de las poblaciones tradicionales que viven en unidades de uso sustentable.
• Todas las restricciones ya listadas disminuyen la posibilidad de acción de los órganos interventores.
• El debilitamiento del licenciamiento ambiental con nuevas modalidades de licencia. La Licencia por Adhesión y Compromiso (LAC) crea un verdadero proceso de autorización para sí mismas, capaz de inducir la proliferación de nuevos desastres, como los que ocurren en el río Doce y en el Valle del Paraopeba. Cabe destacar que el proyecto prevé el licenciamiento de servicios y obras destinadas a la ampliación de capacidad y pavimentación en instalaciones preexistentes en áreas de dominio y servicio a través de la LAC. Por su parte, la Licencia de Operación Correctiva tiene el poder de incentivar irregularidades, posibilitando que los emprendimientos sean iniciados en desconformidad con la legislación para después buscar la regularización
• La renovación automática de licencia de operación se constituye en un verdadero permiso para el incumplimiento de condicionantes, por parte del emprendedor y la liberación de la autoridad licenciadora de ejecutar la fiscalización y el monitoreo de las mismas.
• Falta de directrices y parámetros para la elaboración de listas de tipologías de actividades exentas de licenciamiento o con autorización de flexibilización por los entes federados, lo que puede llevar a una carrera económica por medio de la creación de legislaciones más permisivas que se proponen la instalación de nuevos emprendimientos. 
• Limita el reconocimiento de los impactos generados por el emprendimiento al establecimiento de nexo causal, confrontándose con la teoría del riesgo integral, consagrada por la doctrina y por la jurisprudencia, y con la Política Nacional del Medioambiente.
• La prohibición de que los emprendedores ejecuten condicionantes cuyas acciones previstas pueden ser equiparadas a servicios públicos representa una verdadera aberración para el derecho ambiental. En el derecho ambiental, el medioambiente abarca tanto el llamado «medioambiente natural» (como los bosques), como el «medioambiente artificial» (como las ciudades) (FIORILLO, 2011, p. 74, 75). En la legislación vigente es considerado el medio socioeconómico como parte del medioambiente, bien como los impactos sociales y económicos, en los términos del inciso I, del artículo 6º de la resolución del CONAMA [Consejo Nacional del Medioambiente] nº 01 de 1986. En ese sentido, el objetivo de las condicionantes sociales no pretende sustituir la actuación del Poder Público, sino hacer frente a los impactos adversos provocados a la sociedad, que incluyen el agravamiento de problemas sociales preexistentes.
• Reduce la responsabilidad de los agentes financeiros de los emprendimientos licenciados, en vez de buscar inducir la regularidad delante de la legislación ambiental, abordando indebidamente asuntos que deberían ser tratados en diversas legislaciones.
• No reconoce los límites de actuación de las autoridades licenciadoras y de los órganos interventores, imponiendo aún mayor dificultad en la actuación de esos agentes, sin previsión de medidas de fortalecimiento institucional.

En definitiva, el proyecto no trata acerca de lo que se debería avanzar y ataca lo que puede ser considerado obstáculo para ampliar los costos de los proyectos bajo la visión de los emprendedores. La aprobación del Proyecto de Ley 3729 en la línea presentada implicará el desmantelamiento del licenciamiento ambiental en Brasil y permitirá la profundización de las graves violaciones de derechos humanos que ocurren sistemáticamente en la implementación de grandes obras de infraestructura, lo que tornará aún más contundente el violento proceso de desterritorialización de los pueblos de la selva, campos y aguas, pero también afectará profundamente la vida de todos los que viven en las ciudades, debido al gran aumento de la degradación ambiental que será propiciado.

El Proyecto de Ley 3729 amenaza los bosques, la Amazonia, el equilibrio climático, los ríos, los pueblos, la vida en todas sus formas y es necesario que sea impedido de cualquier manera por los brasileños que quieren vivir en un país más justo y soberano.

*João Marcos Rodrigues Dutra es miembro de la Coordinación Nacional del MAB en el estado de Rondônia y abogado del Colectivo de Derechos Humanos.

Traducción: Ciro Casique Silva