A crise climática já gera impactos econômicos significativos, com perdas estimadas em cerca de R$ 110 bilhões por ano no Brasil associadas a eventos extremos, segundo estudo do Centro Internacional Celso Furtado com apoio do Instituto Clima e Sociedade, publicado em abril deste ano. Esse descompasso é reflexo da alocação de recursos do orçamento federal nas medidas de enfrentamento às mudanças climáticas. Relatórios do Instituto Talanoa e do Instituto de Estudos Socioeconômicos (Inesc) indicam que, durante a tramitação da Lei Orçamentária Anual (LOA), verbas voltadas à adaptação climática no Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) foram reduzidas ou reorientadas pelo Congresso Nacional por meio de cortes diretos ou pela priorização de emendas parlamentares. 

Em 2026, o volume de emendas individuais alcançou R$ 26,56 bilhões, valor quatro vezes superior ao orçamento para o enfrentamento a eventos extremos; desse montante, somente 0,58% (R$ 154 milhões) foi reservado para ações climáticas e ambientais. “O correto é que esse dinheiro fosse previsto no orçamento, principalmente para medidas de adaptação, medidas preventivas, e não para medidas de reação, para a gente se antecipar”, adverte Fábio Takeshi Ishisaki em entrevista ao Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB). Assessor de políticas públicas do Observatório do Clima, uma rede composta por mais de 170 entidades ambientalistas da sociedade civil brasileira formada com o objetivo de discutir a crise climática no contexto brasileiro, Takeshi é ainda advogado, professor de direito ambiental e climático e doutorando e mestre em Ciência Ambiental pelo Instituto de Energia e Ambiente (IEE/USP).

Fundo Clima e a desigualdade na distribuição de recursos

Uma das principais fontes de financiamento ambiental no país é o Fundo Clima, que teve um salto de R$ 634 milhões em 2023 para R$ 42,4 bilhões projetados para 2026. Contudo, quase a totalidade desse dinheiro funciona como um recurso reembolsável, ou seja, são empréstimos bancários operados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) que os municípios e estados precisam devolver depois, com juros.

O grande nó dessa engrenagem está na outra ponta: a dos recursos não reembolsáveis, um investimento repassado diretamente para a sociedade sem exigir pagamento de volta. A verba que sobra para o financiamento direto de pequenos projetos socioambientais locais continua congelada em um patamar irrisório, entre R$ 4 milhões e R$ 6 milhões por ano, conforme pesquisa do Observatório do Clima.

Na prática, essa lógica sufoca quem mais precisa. Ao amarrar a política climática quase inteiramente à liberação de empréstimos, o sistema acaba deixando as prefeituras mais pobres e vulneráveis, que não têm caixa para contrair dívidas completamente desamparadas diante dos extremos do clima.

A paralisia se estende a outros mecanismos federais históricos. O Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA) sofre com uma severa restrição fiscal crônica: apesar do aumento nominal de verbas no PLOA 2026, o crescimento concentrou-se na reserva de contingência (que saltou para R$ 256,33 milhões), mantendo a parcela para projetos reduzida a R$ 17,85 milhões. 

Cerca de 93% dos recursos do FNMA, abastecido por multas ambientais, estão retidos para o pagamento da dívida pública. Nessa entrevista, Takeshi detalha como as medidas focadas nas consequências, e não nas causas e mitigações da crise climática, promovem um “negócio do desastre” e como o endividamento sufoca os pequenos municípios brasileiros.

Quais são os programas que temos em vigor hoje para o enfrentamento e gestão da crise climática no Brasil?

Fábio Takeshi Ishisaki: Nós temos o Plano Clima do Governo Federal. O Plano Clima é estruturado nas agendas de adaptação e mitigação. Especificamente, no de adaptação; tem um plano que é para desastres. Então, tem essa diretriz um pouco mais geral do Governo Federal que olha para um horizonte de até 2035, para se adequar à Contribuição Nacionalmente Determinada do país, a NDC.

E aí nós temos também aquelas políticas de defesa civil, que são as políticas de repasse de valores no caso de situação de emergência ou calamidade pública, que acaba sendo uma agenda de reação. Não é muito uma agenda de prevenção, mas a gente tem essa iniciativa. E uma outra que é um Fundo de Infraestrutura Resiliente (FIRES), instituído pelo Governo Federal por conta do desastre do Rio Grande do Sul. Esse programa tem uma verba média de R$ 6,5 bilhões para medidas ali no Rio Grande do Sul. São algumas iniciativas que dá para citar.

E dessas medidas, desses programas, qual é a avaliação que vocês fazem? É uma destinação robusta de recursos?

Fábio Takeshi: O grande desafio é que muitas dessas medidas são focadas na contenção de desastres, ou seja, o governo reage após a ocorrência. No caso do FIRES, há uma previsão de R$ 6,5 bilhões, mas para a defesa civil, por exemplo, não há um valor fechado. O gargalo está na falta de uma estimativa clara de quanto dinheiro será necessário para a prevenção. 

Embora tenhamos uma percepção dos eventos futuros, a magnitude dos impactos depende de uma ação preventiva que, por enquanto, não é adequada. Há, inclusive, notícias de cortes no orçamento para prevenção de desastres, o que agrava a situação; levando o Brasil a gastar mais para responder do que para se antecipar, colocando mais vidas em risco.

A falta de clareza sobre os custos de implementação do Plano Clima é um ponto crítico. Como essa incerteza orçamentária impacta a capacidade dos municípios, especialmente os mais vulneráveis, de se prepararem para os desastres?

Fábio Takeshi: A falta de clareza sobre os custos de implementação do Plano Clima é um problema sério. Embora os objetivos do Plano Clima façam sentido, o montante necessário para sua execução e para outras políticas públicas não está devidamente especificado. Por exemplo, se a meta é criar planos de contingência em mil municípios, não se sabe quanto isso custaria.

Essa incerteza dificulta o planejamento e a implementação, pois a efetivação das medidas depende do esforço financeiro do governo. A ausência de estimativas claras também compromete a transparência.

O que a gente tem hoje na base do governo é uma base chamada Adapta Brasil, que fala um tanto da vulnerabilidade dos municípios e tudo mais. Aqui no Observatório do Clima, nós fizemos no começo deste ano, um cruzamento entre dados do Adapta Brasil e algumas informações sobre orçamento. 

O diagnóstico foi que mais de 1.500 municípios estão em situação de vulnerabilidade climática e fiscal. Ou seja, eles precisam de cada vez mais verbas para se adaptar aos eventos climáticos extremos, mas por falta de caixa eles não conseguem nem ter os empréstimos para as obras de adaptação. Mas é esse levantamento que casa um pouco com o que eu falei, sobre a gente não saber quanto dinheiro precisa, mas, mesmo que precisasse de dinheiro, ele não está devidamente previsto, então tem umas dificuldades sistêmicas aí.

E uma parte expressiva desses recursos vem através do BNDES?

Fábio Takeshi: Sim, uma parte, acredito que o FIRES, por exemplo, envolva o BNDES. No entanto, não tenho clareza sobre o volume total que vem do BNDES ou se todos os recursos vêm de lá. O que posso afirmar é que os royalties do petróleo, conforme a Lei do Petróleo e a Lei do Pré-Sal, deveriam ser direcionados para agendas prioritárias, incluindo mudanças climáticas e meio ambiente. Contudo, é difícil saber o quanto desse dinheiro realmente vai para essas áreas. O Fundo Social do Pré-Sal, por exemplo, tem direcionado grande parte dos recursos para o programa Minha Casa, Minha Vida, e não para adaptação climática ou desastres. Embora a moradia seja fundamental, a dificuldade em rastrear o fluxo desses recursos para a agenda climática é um problema.

Existem mecanismos de fiscalização ou propostas para aumentar a transparência na aplicação desses recursos, garantindo que cheguem onde são mais necessários?

Fábio Takeshi: Essa dificuldade de rastreamento é um problema real. É muito difícil encontrar dados orçamentários específicos para o clima em municípios que recebem muitos royalties de petróleo, como Maricá (RJ). Eu, particularmente, não encontrei. Isso demonstra uma falta de transparência no fluxo desses recursos. 

No Observatório do Clima, vocês já apontaram que tiveram cortes em áreas ambientais no projeto do PLOA de 2025 e 2026, e um contingenciamento dos recursos do Fundo Nacional do Meio Ambiente?

Fábio Takeshi: Sim. O orçamento destinado ao meio ambiente tem sido reduzido ano a ano nas previsões. Essa diminuição afeta diretamente a fiscalização, a adaptação de infraestruturas e a efetivação de políticas públicas. É um diagnóstico tanto da imprensa quanto de institutos que o dinheiro para essa área está cada vez menor, o que é preocupante para o enfrentamento da crise climática.

E qual seriam as medidas para reverter esse cenário orçamentário?

Fábio Takeshi: Para reverter esse cenário, a primeira medida é que o dinheiro esteja no orçamento formal do governo, e não em verbas extra orçamentárias, que são imprevisíveis. Esse orçamento deve ser preferencialmente para medidas de antecipação, como moradias seguras, contenção de encostas e mudanças na infraestrutura. O segundo ponto é saber o custo das políticas públicas, o que permite buscar outras fontes de recursos, como parcerias privadas, doações e colaborações com institutos de pesquisa, caso o dinheiro público não seja suficiente. 

Além disso, é crucial priorizar a agenda de prevenção em vez da reação a desastres. Por fim, considerar valores não reembolsáveis para comunidades vulneráveis, como um repasse de valor que não gera dívida, seria uma forma de financiamento extraordinária para urgências, embora não deva ser a regra geral.

A distinção entre recursos reembolsáveis e não reembolsáveis é crucial para municípios vulneráveis. Como garantir que a aplicação de recursos não reembolsáveis seja feita de forma estratégica e justa?

Fábio Takeshi: O Ministério da Fazenda define recursos não reembolsáveis como instrumentos financeiros concedidos sem expectativa de retorno direto. Isso é vital para municípios que não têm orçamento para pagar dívidas, como pequenas cidades com muita agricultura familiar que são devastadas por enchentes. Para esses, um empréstimo de R$ 1 bilhão, por exemplo, seria impagável. A regra não pode ser o não reembolsável para todos, mas para municípios em situação de vulnerabilidade climática e fiscal, como os identificados pelo Adapta Brasil. Essa seria uma forma de dinheiro extraordinária para urgências.

É preciso evitar a lógica do desastre, onde municípios se aproveitam da situação para receber recursos repetidamente, como já verificado em casos de defesa civil. 

Por exemplo, o município de São Paulo não poderia pegar o não reembolsável, porque ele tem um orçamento enorme. Mas você vai falar de uma cidadezinha pequenininha do interior do Acre, aí você vai falar que ela tem que ter o mesmo compromisso do que o município de São Paulo? Não dá para falar assim comparativamente. E até por conta daquele índice de adaptação climática que eu falei do Adapta Brasil, que tem a base do governo federal, você já tem um pouco de noção daqueles municípios que conseguem ou não responder aos eventos climáticos, você já tem uma base para falar que esse município está no vermelho. Então, se ele está no vermelho, ele pode acessar o não reembolsável, por exemplo, porque ele está em uma situação financeira e de estrutura da administração pública municipal mesmo muito precária. Então é uma forma de dinheiro extraordinária, ela não pode ser a regra, mas é algo que pode ser pensado para as urgências.

Essa lógica de pensar a crise climática, como destinar recursos para os impactos, para as consequências, e não para a prevenção, pode, de certa forma, tornar essa situação toda um negócio? Empresas podem se beneficiar dessa lógica?

Fábio Takeshi: Sim, tem essa possibilidade. Até é algo que acho que já foi verificado que havia algum município que recebia o recurso várias vezes por ano para a defesa civil. Então, veja: pede R$ 500 mil, depois pede R$ 5 milhões, depois pede R$ 2 milhões. Acaba virando um ‘fluxo do desastre’. Pode ser que aconteça algo assim, inclusive para colocar, às vezes, a culpa em determinado contexto político, dizendo que o governo federal não repassa dinheiro para eles e que, por isso, estão nessa lástima.

E uma coisa que eu queria falar nesse contexto é que, se você olhar para Eldorado do Sul, na região Sul, há uma situação em que um grande data center, acho que do TikTok, está previsto para ser instalado ali. Acho que a estrutura deles tem o tamanho de mais de 300 campos de futebol. Eldorado do Sul foi um local muito afetado pelos desastres no Rio Grande do Sul, naquela época, acho que foi um dos municípios mais atingidos. O que se discute muito é que eles estão flexibilizando o licenciamento ambiental no Rio Grande do Sul, especialmente para data centers: qualquer empreendimento desse tipo pode ser dispensado de licenciamento.

Então, imagine que você tem uma regra de dispensa de licenciamento para data centers. Aí, instala-se um data center de 300 campos de futebol no seu município, perto de uma terra indígena que não foi consultada. Você vai receber dinheiro do TikTok, vai receber dinheiro do desastre e não vai se adaptar ao desastre. Na verdade, está viabilizando um empreendimento desse porte, que usa água, desmata, consome recursos naturais e gera uma série de impactos sem nenhuma regra de gestão ambiental. 

O quanto isso também não é um ‘negócio do desastre’? Porque aí o desastre acontece de novo, e você terá que acessar recursos novamente. Mas, enquanto isso, está ganhando dinheiro com alguém que está indo para lá, às vezes até desvirtuando a finalidade do município.

Conectando um pouco com o que você falou sobre a questão das empresas, pode haver essa conexão que já vimos com a mineração e com outras pautas: a justificativa de que o município é muito pobre e que, por isso, o projeto precisa ir para lá para levar prosperidade. O prefeito, por exemplo, pode argumentar que o data center do TikTok vai gerar renda, sei lá quantos milhões por mês de imposto, e defender a sua instalação. Mas isso pode ser uma receita para o desastre, como aconteceu com as barragens da Samarco, por exemplo.

Em Mariana (MG), o município girava totalmente em torno da mineração. Vincular uma cidade inteira, um município inteiro, a um tipo de atividade que pode tirar vidas e que tem uma série de impactos negativos é o verdadeiro negócio do desastre.

As empresas conseguem ter um pouco mais de poder de barganha com o poder público porque trazem dinheiro, trazem trabalhadores e vêm com o discurso de que vão movimentar a economia local, o que, muitas vezes, é mentira. Então, esses projetos avançam sem que se considerem todos esses outros impactos e as necessidades que temos conversado nas outras perguntas. Pode haver, sim, esse aproveitamento do desastre.