América do Sul em busca da riqueza energética, por Igor Fuser

do Outras Palavras

Como país da região reconquistaram, a partir da virada do século, petróleo, gás e eletricidade antes controlados por empresas estrangeiras

Por Igor Fuser

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Este texto, cujo título original é “O nacionalismo de recursos no século 21”¹, corresponde ao capítulo 10 do livro “Energia e Relações Internacionais” (Editora Saraiva, 2013), de Igor Fuser. O autor, que ofereceu o texto aos leitores de “Outras Palavras”, convida para debate sobre a obra, nesta quinta-feira, às 18h, no curso de Relações Internacionais da PUC de São Paulo, Sala 117-A Prédio Novo (Rua Ministro Godói, 969 – Perdizes – São Paulo – veja mapa).
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O papel do Estado na gestão dos recursos energéticos

No período que se inicia em 2000, a tendência de alta dos preços da energia inverteu a prolongada depreciação dos recursos energéticos ao longo das décadas de 1980 e 1990. No mundo inteiro, fortaleceu-se a posição das empresas estatais de hidrocarbonetos em sua relação com as transnacionais. Conforme já foi relatado no Capítulo 5, atualmente 77% das reservas mundiais de petróleo se encontram sob o controle de estatais ou semiestatais. Essas empresas – conhecidas pelo acrônimo em inglês NOCs, de National Oil Companies – administram seus recursos energéticos a partir de interesses que nem sempre coincidem com as prioridades do mercado internacional e dos países mais desenvolvidos2. As NOCs, como agentes das políticas públicas traçadas pelos respectivos governos, geralmente buscam outros objetivos além de maximizar a extração e os lucros, tais como a redistribuição da renda nacional, a geração de receitas fiscais e a promoção do desenvolvimento. Estimulados pela alta dos preços, os governos em todos os países produtores de hidrocarbonetos têm procurado reforçar o controle sobre esses recursos, adotando medidas voltadas para ampliar a sua participação na renda petroleira, ou seja, nos excedentes gerados pelas exportações de petróleo e gás natural.

No plano político, essa postura se traduz no chamado nacionalismo de recursos, ou seja, a gestão dos recursos energéticos – especialmente os hidrocarbonetos – pelos Estados proprietários das reservas a partir de critérios de “interesse nacional”, o que geralmente inclui a elevação das receitas fiscais até o máximo possível, o foco no desenvolvimento econômico e social e a preservação das reservas com vistas ao benefício das gerações futuras. A Rússia, para citar apenas um exemplo, adotou a partir da posse do presidente Vladimir Putin, em 2000, uma política de reestatização parcial das empresas de petróleo e gás que haviam sido privatizadas após a dissolução da União Soviética. Entre outras iniciativas que desagradaram os governantes ocidentais, Putin obrigou empresas estrangeiras, como a Shell e a BP, a vender à companhia semiestatal Gazprom grande parte das suas ações nos projetos de exploração de petróleo e gás na Sibéria3. Os críticos ocidentais argumentam que, ao agir dessa maneira, o governo russo bloqueia os investimentos necessários para ampliar a sua produção de combustíveis. A resposta de Moscou é que, enquanto os preços mundiais da energia estiverem em alta, não é preciso ter pressa em explorar as reservas do país.

Uma faceta importante na mudança do paradigma de governança energética diz respeito ao marco regulatório da exploração dos hidrocarbonetos. O modelo tradicional de concessão da propriedade das reservas está em declínio e só sobrevive nos EUA e em alguns países europeus, como Reino Unido e Noruega4. Para substituir as concessões, a fórmula adotada atualmente no mundo inteiro é do contrato de produção partilhada (Production Sharing Agreement, em inglês), pelo qual o Estado se associa a uma empresa estrangeira nos termos de um acordo que define as condições de prospecção, exploração e produção.

O contrato estabelece o prazo de duração da parceria e a área a ser explorada, definindo também um valor mínimo para os investimentos a serem feitos pela empresa estrangeira e o regime de cobrança de impostos e taxas. O investidor deposita uma quantia para ter acesso à área onde se imagina existirem hidrocarbonetos – o bônus. O investidor arca, sozinho, pelos riscos da empreitada, independentemente de encontrar ou não hidrocarbonetos a serem explorados. Em caso de sucesso, o valor da produção é dividido com o Estado, em termos previamente combinados. Todas as despesas com a exploração do campo ficam por conta da empresa contratante, que irá recuperar os seus gastos com os lucros da produção.

A reversão das políticas neoliberais na América Latina

Nos países latino-americanos, a alta dos preços no mercado global da energia trouxe um poderoso alento para a retomada da tendência histórica de políticas nacionalistas na exploração dos hidrocarbonetos. Ao longo de todo o século 20, a América Latina protagonizou episódios que se tornaram referência na disputa global entre os Estados nacionais e as empresas transnacionais pelo controle do petróleo. Na Argentina, em 1922, criou-se a primeira empresa estatal para a prospecção e produção de petróleo, a Yacimientos Petroliferos Fiscales (YPF). Em 1936, a Bolívia se tornou o primeiro país do mundo – depois da União Soviética – a expropriar uma empresa petrolífera estrangeira5. Dois anos depois, em 1938, o México deu um passo adiante e instaurou o monopólio estatal do petróleo pela primeira vez em um país capitalista, expropriando, a exemplo da Bolívia, as transnacionais que operavam em seu território. E a Venezuela, muito antes de nacionalizar o seu petróleo, em 1976, já exercia um papel de liderança na luta global pela apropriação da renda petroleira. Em 1948, inaugurou o movimento internacional pela repartição dos ganhos entre os Estados produtores e as empresas concessionárias na base de 50-50, adotando uma medida unilateral nesse sentido, imediatamente imitada pelos países do Oriente Médio6. Mais tarde, em 1960, o governo venezuelano voltou a se destacar como o autor da proposta de criação da Organização dos Países Exportadores de Petróleo, a OPEP. Este capítulo apresenta, a seguir, a retomada das políticas de nacionalismo de recursos em quatro países sul-americanos a partir do início da década de 2000.

Venezuela: recuperação da soberania petroleira

A Venezuela reassumiu seu papel de vanguarda no cenário global da energia no governo de Hugo Chávez, que chegou à presidência, em dezembro de 1998, com uma plataforma eleitoral em que se sobressaía a retomada do controle da riqueza petroleira pelo Estado a fim de utilizar as receitas dessa indústria em benefício da maioria da população, mergulhada na pobreza. Foi por iniciativa de Chávez que a OPEP, a partir de 2000, adotou uma política restritiva na oferta global de petróleo a fim de elevar os preços do produto. De fato, o preço do barril de petróleo, que era de US$ 16,2 no início de 1999, passou para pouco mais de US$ 20 às vésperas dos atentados de 11 de setembro de 20017. Essa mudança nas políticas da Opep deu o impulso inicial à tendência altista – por efeito de motivos estruturais e do crescimento acelerado da demanda – e se mantém até a atualidade. No plano doméstico, Chávez tomou uma série de medidas para recuperar o controle do Poder Executivo sobre a empresa estatal PdVSA, que passava por um processo de privatização indireta (a chamada “abertura petroleira”), e sobre as reservas petrolíferas do país, parcialmente entregues à exploração por empresas estrangeiras por meio de joint ventures com a PdVSA8.

Em novembro de 2001, um Congresso de maioria chavista aprovou a Ley Orgánica de Hidrocarburos, que aumentava os repasses de receitas da PdVSA para o orçamento federal e reduzia drasticamente a margem de autonomia da empresa estatal em relação ao poder público. Chávez passou a ser acusado pela grande mídia e pelos setores empresariais conservadores de dividir o país, de atentar contra a propriedade privada e de planejar a implantação de um regime político nos moldes cubanos. O descontentamento desses setores culminou com o golpe de Estado civil-militar de 11 de abril de 2002, que contou com a participação da maioria dos executivos da PdVSA. O golpe fracassou, mas os opositores de Chávez lançaram uma nova tentativa golpista com uma paralisação (locaute) deflagrada a partir da PdVSA, em dezembro de 2002, que levou a economia do país à beira do colapso. O movimento se desfez depois de três meses de intenso confronto social, sem atingir seu objetivo de depor o presidente. O governo demitiu 12 mil funcionários da PdVSA (o equivalente a 40% dos efetivos da estatal) por envolvimento na paralisação.

Fortalecido pelas desastradas tentativas golpistas e, mais ainda, pela vitória no referendo revogatório do mandato presidencial, realizado – por convocação das forças oposicionistas – em agosto de 2004, Chávez aprofundou o rumo nacionalista de sua política para os hidrocarbonetos. Em 2005, o governo venezuelano declarou ilegais os 32 convênios firmados com empresas petroleiras transnacionais, obrigando-as a migrar para empresas mistas sob o controle da PdVSA, que passou a ter uma participação mínima de 60% nas novas joint ventures. Os royalties cobrados sobre esses empreendimentos foram aumentados de 16,7% para 33,3%. A mudança na composição da receita fiscal, aumentando os royalties e reduzindo os impostos sobre os lucros, tinha o objetivo de restringir a margem para que as empresas pudessem evadir ou sonegar impostos por meio de manobras contábeis. Como explica o analista argentino Diego Mansilla, o governo venezuelano continuava a reconhecer a necessidade dos investimentos externos, mas passava a atribuir a eles um papel complementar aos aportes estatais – e instaurava a PdVSA como o ator dotado do poder de decisão9. No ano seguinte, 2006, as mesmas regras foram estendidas para as parcerias com as empresas estrangeiras na exploração do petróleo superpesado da Faixa do Orenoco. Em ambos os casos, a maioria das petroleiras transnacionais aceitou as novas condições do governo venezuelano. Das 22 transnacionais petroleiras que operavam no país, apenas quatro – a italiana ENI, a francesa Total e as estadunidenses ConocoPhillips e ExxonMobil – rejeitaram os novos contratos, encaminhando o litígio a tribunais internacionais.

As receitas adicionais obtidas graças à revisão das regras fiscais para o petróleo financiaram uma rede de programas sociais de amplo alcance, que permitiram ao governo venezuelano reduzir pela metade, em apenas cinco anos, a parcela da população vivendo em condições de pobreza – de 55,1% em 2002 para 27,5% em 200710. Os salários, a alimentação e o acesso ao estudo e aos serviços de saúde melhoraram intensamente, o que explica os altos índices de apoio popular obtidos por Chávez. Em contrapartida, a PdVSA diminuiu nesse período sua capacidade produtiva, em parte pela queda dos investimentos – já que a maior parte de sua receita passou a se destinar ao financiamento das políticas sociais do governo – e pela perda de um grande número de quadros qualificados em consequência dos conflitos do início da década.

Equador: o petróleo na “Revolução Cidadã”

Um dos principais exportadores regionais de petróleo, o Equador começou a aplicar medidas inspiradas pelo “nacionalismo de recursos” na gestão do presidente Alfredo Palacio, que assumiu o governo, em 2005, em substituição a Lucio Gutiérrez, derrubado em um levante popular de grandes proporções, conhecido como a “Revolução Cidadã”. Em maio de 2006, Palacio expulsou a empresa estadunidense Occidental Petroleum (Oxy), responsável por 20% da produção petroleira do Equador. A medida foi tomada porque a Oxy desrespeitou os termos do contrato assinado com o governo equatoriano ao vender 40% de suas ações à empresa canadense Encana, sem submeter essa transação à aprovação prévia das autoridades11. Em represália, o governo de George W. Bush suspendeu as conversações para a assinatura de um acordo bilateral de livre-comércio nos moldes da ALCA – uma medida de efeito punitivo discutível, já que o novo governo equatoriano vinha demonstrando pouco entusiasmo por esse projeto, iniciativa de seus antecessores. A Oxy, por sua vez, recorreu à arbitragem do Centro Internacional de Ajuste das Divergências sobre Investimentos (Ciadi), mas a decisão desse organismo foi favorável ao Equador.

Mais importante do que o confronto com os EUA no episódio da Oxy foi a decisão de Palacio, tomada um mês antes, em abril de 2006, de rever a repartição dos lucros do petróleo – o principal produto de exportação do país – entre o Estado equatoriano e as transnacionais petroleiras, de modo a ampliar significativamente a parcela arrecadada pelos cofres públicos. De acordo com a Lei de Hidrocarbonetos vigente na época, as empresas privadas que operam os campos petrolíferos equatorianos devem conceder ao Estado ao menos a metade dos chamados “ganhos extraordinários”, ou seja, aos ganhos obtidos pela diferença entre os preços efetivamente recebidos pelas exportações do petróleo e o preço da época da assinatura dos contratos. Ocorre que desde 2003, quando a maioria dos contratos foi assinada, os cálculos da repartição da renda vinham sendo feitos com base nos preços vigentes na ocasião, em torno de US$ 15 por barril de petróleo, quando em 2006 esses valores já ultrapassavam os US$ 70. Com isso, os ganhos das empresas estrangeiras se multiplicaram astronomicamente, enquanto a parcela destinada ao Equador tinha um aumento apenas marginal. A decisão de Palacio obrigou as empresas estrangeiras a ressarcir o Estado equatoriano no valor da diferença em relação aos preços reais, instituindo essa regra para os cálculos a serem feitos daquela data em diante12. Chávez elogiou a medida e, imediatamente depois, ofereceu ao governo de Palacio um acordo para refinar o petróleo equatoriano na Venezuela, com uma economia de US$ 300 milhões por ano13.

As políticas de “nacionalismo de recursos” no Equador se intensificaram a partir da posse, em janeiro de 2007, de Rafael Correa, eleito com o forte apoio dos movimentos sociais e dos setores de esquerda. Portador de um discurso crítico aos EUA e ao neoliberalismo, Correa defendeu em sua campanha um programa de transformações econômicas, políticas e sociais que o aproximou das perspectivas de Chávez e de Morales – com destaque para a proposta, comum aos três presidentes, de convocar uma Assembleia Constituinte encarregada de “refundar” a república. No campo petroleiro, deixou clara sua intenção de adotar um enfoque nacionalista, o que incluiria o regresso do Equador à OPEP, o que de fato se concretizou. Essas posições, que inevitavelmente alteraram o panorama petroleiro equatoriano em prejuízo do capital externo.

Bolívia: a defesa do gás natural

Ideias de soberania energética levaram centenas de milhares de bolivianos às ruas, na primeira década do século 21, para derrubar dois presidentes – Gonzalo Sánchez de Lozada, em 2003, e Carlos Mesa, quase dois anos depois – e eleger um terceiro, Evo Morales. Na Bolívia, a revisão das regras neoliberais para a indústria do petróleo e do gás natural tem seu marco inicial na primeira “guerra do gás”, de outubro de 2003, quando uma insurreição popular derrubou Sánchez de Lozada (principal arquiteto das privatizações na década de 1990) e colocou no topo da agenda política a nacionalização dos hidrocarbonetos, que vinham sendo explorados em condições extremamente favoráveis pelas empresas transnacionais. Entre essas empresas se destacava a Petrobras, na dupla condição de operadora das principais reservas gasíferas da Bolívia e do Gasoduto Bolívia-Brasil (Gasbol), por onde transitam as remessas de gás boliviano que abastecem importantes setores industriais no sudeste brasileiro. O presidente deposto foi substituído pelo seu vice, Carlos Mesa, que se manteve hesitante entre atender as demandas populares e se curvar às pressões das empresas estrangeiras, contrárias a qualquer alteração nas regras do jogo que garantiam a elas uma participação de até 82% na receita obtida com o gás natural. O impasse se resolveu com uma nova rebelião popular – a segunda “guerra do gás”, de julho de 2005 –, que provocou a renúncia de Mesa e a antecipação das eleições presidenciais, com a vitória do principal líder dos movimentos sociais bolivianos, Evo Morales, que assumiu o governo em janeiro de 2006.

Em cumprimento às suas promessas de campanha, Morales anunciou em 1º de maio de 2006 a nacionalização dos hidrocarbonetos, afetando os interesses da Petrobras e das demais transnacionais com negócios na Bolívia. A decisão do governo boliviano provocou uma crise diplomática com o Brasil, que recebia, na época, 50% do seu suprimento de gás natural por meio do Gasbol. A Petrobras protestou contra a “medida unilateral” dos bolivianos, mas o presidente Lula reconheceu a legitimidade de nacionalização com um “ato de soberania” e, contrariando os setores conservadores da sociedade brasileira que propunham represálias contra a Bolívia, trabalhou para desarmar as tensões e buscar uma solução negociada.

Diferentemente das experiências de nacionalização em outros países (e na própria Bolívia, onde medidas similares já tinham sido adotadas no passado), as novas regras adotadas pelo governo boliviano admitem a permanência das empresas estrangeiras na exploração do petróleo e do gás natural. O que mudou, no essencial, foi a divisão da receita obtida com esses recursos, com o aumento da parcela apropriada pelo Estado para até 70% do total, e a garantia do controle estatal sobre a cadeia produtiva dos hidrocarbonetos. Nesse episódio, os únicos ativos efetivamente nacionalizados foram as duas refinarias da Petrobras, que passaram para o governo boliviano, mediante o pagamento de uma indenização acertada entre as duas partes, depois que a empresa brasileira se recusou a permanecer no empreendimento como acionista minoritária. Os investidores estrangeiros acabaram por assinar novos contratos com as autoridades da Bolívia, assegurando assim a continuidade de seus negócios naquele país. Um fator que acabou contribuindo para um desenlace favorável à Bolívia foi a entrada em cena de um terceiro ator – o governo argentino, chefiado por Néstor Kirchner. No auge do conflito entre as autoridades bolivianas e a Petrobras, em setembro de 2006, Kirchner e Morales assinaram um contrato para o fornecimento de gás boliviano à Argentina em volumes similares aos remetidos ao Brasil, que perdeu assim sua condição de único cliente da Bolívia.

A substituição do modelo neoliberal na indústria dos hidrocarbonetos da Bolívia por uma política de soberania energética trouxe benefícios concretos ao país. Com o aumento da arrecadação fiscal sobre as exportações de petróleo e – principalmente – gás natural, a receita do Estado boliviano com esses recursos saltou de uma média de US$ 300 milhões no período anterior à nacionalização para US$ 1,6 bilhão em 2008, depois que os novos contratos já estavam em vigor. A participação da renda dos hidrocarbonetos no Produto Interno Bruto passou de 5,6% em 2004 para 21,9% em 2009, um avanço que se mostra ainda mais impressionante quanto se constata que, nesse mesmo período, o PIB boliviano duplicou, atingindo US$ 19 bilhões em 2009 – um aumento que se deve, em grande medida, aos efeitos do Decreto de Nacionalização14. Mais importante ainda é verificar que o bom desempenho econômico da Bolívia foi acompanhado por melhorias significativas na distribuição de renda, na redução da pobreza e na elevação do padrão de vida da população em geral.

Paraguai: o contencioso de Itaipu

Outro conflito energético entre o Brasil e um vizinho sul-americano — neste caso, o Paraguai – é o que o envolve a energia gerada pela usina hidrelétrica de Itaipu, a segunda maior do mundo, inaugurada 1983, na fronteira entre os dois países. Embora o empreendimento seja compartilhado, formalmente, em partes iguais, por meio da Binacional Itaipu, as regras vigentes durante quase três décadas para o aproveitamento da eletricidade gerada pela usina beneficiavam claramente o Brasil, que até 2011 comprava a baixo preço a quase totalidade da energia destinada ao Paraguai, sem dar ao parceiro a possibilidade de vendê-la livremente no mercado.

O Tratado de Itaipu – assinado em 1973, quando o Brasil e o Paraguai se encontravam sob ditaduras militares – estabelece que cada um dos países tem direito a 50% da energia, sendo que a parte não utilizada deve ser vendida ao outro a preço de custo. Como o Paraguai abastece quase todas as suas necessidades com apenas 5% da eletricidade gerada por Itaipu, os 45% restantes são automaticamente comprados pela estatal brasileira Eletrobrás, que paga por essa energia apenas uma pequena fração dos preços no mercado global15.

A correção dos termos desiguais da parceria energética em Itaipu é uma antiga reivindicação da sociedade paraguaia, que alcançou o primeiro plano da agenda bilateral após a eleição de Fernando Lugo como presidente do Paraguai, em abril de 2008. Apoiado por uma aliança de movimentos sociais e de partidos de esquerda, Lugo apresentou a revisão do Tratado de Itaipu como um dos principais tópicos de sua plataforma eleitoral. Em julho do mesmo ano, Lugo e o presidente brasileiro Luiz Inácio Lula da Silva fecharam um acordo pelo qual o Brasil praticamente triplica – de US$ 125 milhões anuais para US$ 360 milhões, em média – o valor do pagamento feito ao Paraguai por abrir mão de sua parte na energia de Itaipu. O acordo estabelece, ainda, que o Paraguai poderá comercializar livremente a sua parcela de energia no mercado elétrico brasileiro ou, ainda, vendê-la a um terceiro país.

Depois de aprovado pelos Congressos dos dois países, o acordo entrou em vigência em agosto de 2011, quando o Brasil efetuou a primeira parcela do pagamento calculado segundo as novas regras. Mas a discussão prossegue, agora em torno da reivindicação paraguaia de que seja feita uma auditoria da dívida do Paraguai para com o Brasil por conta do financiamento da obra.

1 Capítulo 10 do livro Energia e Relações Internacionais, Igor Fuser, Editora Saraiva, 2013.
2 MYERS, Amy; SOLIGO, Ronald. Militarization of Energy: Geopolitical Threats to the Global Energy System, Energy Forum – James A. Baker III Institute for Public Policy of Rice University, Houston (TX), 2008, p.44.
3 KLARE, Michael T.. Rising Powers, Shrinking Planet – The New Geopolitics of Energy. New York: Metropolitan Books, Henry Holt, 2008.
4 SÉRÉNI, Jean-Pierre. “Les Etats s’emparent de l’arme pétrolière”, Le Monde Diplomatique, Paris, Mars 2007, nº 636, p. 18-19.
5 PHILIP, George. Oil and Politics in Latin America: Nacionalist Movements and State Companies. Cambridge (Reino Unido): Cambridge University Press, 1982, p.193-198.
6 YERGIN, Daniel. O Petróleo, São Paulo: Scritta, 1993, p. 444-448.
7 BARROS, Pedro Silva. Venezuela: mudança e perspectivas – A razão chavista. In: CARMO, C.A.; BARROS, P.S.; MONTEIRO, L.V., Venezuela: Mudanças e Perspectiva. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 2007, p.88.
8 MOMMER, Bernard. Subversive Oil. In: ELLNER, Steve; HELLINGER, Daniel (eds.), Venezuelan Politics in the Chávez Era. Boulder (EUA), London: Lynne Rienner Publishers, 2003, p. 141.
9 MANSILLA, Diego. Petroleras Estatales en América Latina: entre la transnacionalización y la integración. La revista del CCC [revista virtual]. Enero/abril 2008, nº2. 2008.
10 WEISBROT, Mark. An Empty Research Agenda: The Creation of Myths About Contemporary Venezuela, Center for Economic and Policy Research (CEPR), Washington, Março 2008,
11 LE CALVEZ, Marc. El rediseño de los sistemas de governanza petrolera en el Ecuador y Venezuela. In: FONTAINE, Guillaume; PUYANA, Alicia. (coords.), La Guerra del Fuego – Políticas petroleras y crisis energética en América Latina. Quito: Flacso, 2008, p.61.
12 FONTAINE, Guillaume. Petropolítica – Una teoria de la gobernanza energética. Quito, Lima: Flacso, Abya Yala, Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2010, p.199.
13 WEISBROT, Mark. “Latin America: The End of An Era”. International Journal of Health Services, Vol. 36, No.4, 2006.
14 BARROS, Pedro Silva. “O êxito boliviano durante a crise mundial de 2008-2009”. Boletim de Economia & Política Internacional. Brasília: Instituto de Política Econômica Aplicada, 2010.
15 CANESE, Ricardo. A recuperação da soberania hidrelétrica do Paraguai. In: CODAS, Gustavo (org.), O Direito do Paraguai à Soberania – A questão da energia hidrelétrica, pp. 23-142. São Paulo: Expressão Popular, 2008.